‘HUMAAN ONTSLAAN?!’, een verbindende visie voor het ontslagvraagstuk (1)
Vertegenwoordigers van uitvoerende weggebruikers trappen bij dergelijke voorstellen onmiddellijk op de rem. Zij vinden investering in de duurzame rijvaardigheid van hun leden belangrijker en zijn sterk gekant tegen afschaffing van beschermende maatregelen. Zij willen dezelfde verstarde routes blijven berijden en zijn fel gekant tegen het inslaan van nieuwe wegen. Het wordt tijd voor vernieuwing in het werkverkeer: het effenen van de weg naar een ontwikkelingsgerichte arbeidsmobiliteit.
Achter elke regeling zijn sturende beleidsopvattingen vindbaar, gebaseerd op ervaringen en zorgvuldig overdachte en bediscussieerde gezichtspunten en overwegingen. In de loop van de tijd is met reden veel wetgeving tot stand gekomen ter bescherming van medewerkers en ook werkgevers. Omdat teveel van hen door het rode licht reden en ongelukken veroorzaakten. Willen de voorstanders van een soepeler ontslagrecht terug naar meer gevaar en onheil op de kruispunten van de arbeidsverhoudingen? Willen de voorstanders van afschaffing van de ambtelijke status dezelfde onheilsweg inslaan?
De debatten over het ontslagvraagstuk verzanden in getouwtrek over zogenaamde verworven rechten en onbewezen stellingnames. Dit geldt zowel voor de particuliere als de publieke sector, ondanks de sterke inhoudelijke verschillen.
Onze samenleving vraagt dringend om een oplossing voor dit kleverige en weerbarstige thema. De tijd is aangebroken voor een verbindende visie die door alle partijen kan worden omarmd als een ‘derde punt’ dat boven technische regeldiscussies en communicatieve blokkades uitstijgt. De ontwikkelingsgerichte kijk op ontslag, aangeduid als ‘humaan ontslaan’ is een dergelijke visie. Deze plaatst ontslag in het licht van de ontwikkeling van werkende mensen binnen dienstverbanden in hun loopbaan.
2. Het ontslagvraagstuk ter discussie in de particuliere sector
De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) pleit in de ‘Economic Survey 2008 of the Netherlands’ voor een versoepeling van het ontslagrecht en aanpassing van de ontslagvergoedingen (2). De huidige ontslagbescherming zou onze arbeidsmarkt veel te star maken. Vooral als mensen lang gewerkt hebben, zou de ontslagvergoeding hoog uitvallen. Werkgevers in ons land en ook in andere West-Europese landen hanteren als belangrijkste argument voor de ook in hun ogen noodzakelijke versoepeling van het ontslagrecht dat zij daardoor eerder mensen in dienst zullen nemen. Een aantal economen en wetenschappers acht dit een onbewezen stelling. Vakorganisaties geloven er ook niet in en willen absoluut geen afstand doen van hun verworven rechten. De Sociaal Economische Raad en Stichting van de Arbeid zijn er op vastgelopen. Het kabinet kwam er niet uit. De politieke partijen zijn verdeeld. Al met al is het geheel een moeizame worsteling, afgezien van waardevolle gezichtspunten op onderdelen van het gehele thema. Partijen blijven trekken aan de uiteinden van hetzelfde touw. Dat breekt dan ook in het midden. Per 1 januari 1997 heeft de Kring van Kantonrechters besloten de kantonrechtersformule (KRF) voor zogenaamde ontslagvergoedingen in de particuliere sector door alle kantonrechters te laten toepassen (3). De huidige vorm van de formule heeft geen directe relatie met de concrete kosten die onvermijdelijk zijn om na ontslag weer snel een nieuwe werkkring te vinden. In specifieke gevallen valt de uitkomst zelfs uitermate onredelijk en onrechtvaardig uit (dat wil zeggen veel te hoog dan wel veel te laag). De KRF is ontworpen voor individuele ontslaggevallen in verband met disfunctioneren en verstoorde verhoudingen. Niet voor strategische collectieve ontslagsituaties in verband met reorganisatie. Voor de opbouw van de formule hebben de ontwerpers amper toekomstgerichte gedachten gedacht. De formule maakt als ‘gebaar’ een teruggaande, op het verleden gerichte beweging door te kijken naar de leeftijd van betrokkene (tot dusverre) en naar de lengte van het dienstverband (tot dusverre). Daardoor krijgt de toepassing ervan het karakter van een afkoopsom. Ontslagenen krijgen feitelijk een zak geld mee. Of men komt er aan te kort of men houdt er aan over. Er is geen sprake van vergoeding van gemaakte c.q. te maken kosten voor het zo snel mogelijk vinden van een nieuwe passende werkring. De inrichting en uitvoering van de formule mogen de naam ‘ontslagvergoeding’ niet dragen.
Volgens de Algemene Werkgeversvereniging Nederland (AWVN) is de kantonrechtersformule inmiddels opgenomen in 93 procent van de sociale plannen van middelgrote en grote ondernemingen (4). De toepassing van de formule is verworden tot onderhandelingspunt over de hoogte van factor C. De laatste jaren speelt een discussie over beperking van de KRF. Werkgevers in de particuliere sector achten toepassing van de huidige KRF veel te duur. Een commissie uit de Kring van Kantonrechters doet inmiddels pogingen de formule in verlagende zin aan te passen. Voorlopig geven deze nog de indruk van technisch gesleutel. Waar visie ontbreekt, slaat regelzucht toe.
De Commissie Bakker mag proberen de Gordiaanse knopen te ontwarren opdat het kabinet deze alsnog kan doorhakken(5). De vraag is of dit mogelijk zal zijn zonder een verbindende visie. Tot dusverre heeft het hieraan ontbroken.
Ambtenaren van gemeenten en waterschappen hebben geen arbeidsovereenkomst volgens burgerlijk recht. Zij worden benoemd. De ambtelijke aanstelling om in openbare dienst werkzaam te zijn, is formeel per definitie eenzijdig. Als gevolg hiervan kan de ambtenaar zelf het dienstverband niet opzeggen. De ambtenaar kan het bevoegd gezag hierom verzoeken.
Het Burgerlijk Wetboek somt voor de particuliere sector de vele ‘dringende redenen’ op voor ontslag (6). Ter uitvoering van artikel 125 van de Ambtenarenwet hebben de meeste gemeenten de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) (7) en de waterschappen de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel (8). Ontslag van ambtenaren is daarin geregeld in een gesloten systeem van gedetailleerde ontslaggronden zonder externe preventieve toetsing door het CWI. Een werkgever van een openbare dienst moet specifiek de ontslaggrond kiezen.
Een ambtenaar kan bezwaar aantekenen tegen het eenzijdige ontslagbesluit (opheffen van de benoeming). Heeft het bezwaar geen effect (dit is meestal het geval) dan kan men bij de bestuursrechter in beroep gaan. Bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht is hoger beroep mogelijk. Een medewerker in de particuliere sector kan tegen een uitspraak van de kantonrechter geen beroep aantekenen.
Sinds het advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid inzake de ambtelijke status in 1998 is er geen sprake van een principiële en structurele wijziging in deze status en het ontslagrecht voor ambtenaren (9). De essentie van het ambtenaar zijn zit hem volgens de Raad in haar advies ‘Normalisatie Rechtspositie Overheidspersoneel niet in het juridische verschil tussen aanstelling en arbeidsovereenkomst, maar in de specifieke attitude die voor het werken voor de overheid wordt vereist. De Raad noemt de gerichtheid van de ambtenaar op publieke dienstverlening, het willen bijdragen aan het publieke belang en het besef dat werken voor de overheid een onmisbare bijdrage aan de samenleving is. Soms is in dat werken zelfs het direct belichamen van dat overheidsgezag inbegrepen. (10).
Ook binnen de publieke sector wordt aan de uiteinden van eenzelfde touw getrokken.
De verschillen in optiek tussen (overheids)werkgevers, politieke partijen en vakorganisaties zijn grotendeels blijven bestaan en wijken sterk van elkaar af. Het ambtelijke ontslagsysteem zou pas kunnen worden veranderd als er wordt gekozen voor afschaffing van de ambtelijke status. Voor- en tegenstanders hiervan komen geen stap dichter bij elkaar. Voor het kabinet lijkt het vraagstuk voorlopig geen prioriteit te hebben.
Vanuit een ontwikkelingsgerichte kijk kan een nieuwe opening worden gevonden. Daarom is het goed even wat dieper te kijken naar de essentie van werken in deze tijd.
Sinds de economie wereldeconomie is geworden is er sprake van een arbeidsdeling waarin objectief beschouwd vrijwel niemand meer voor zichzelf werkzaam is maar in wezen louter voor de ander. Aan het horloge om onze pols hebben bijvoorbeeld mensen uit de gehele wereld op de één of andere manier een bijdrage geleverd: in grondstoffendelving, transport, fabricage, energievoorziening, financiering, verkoop etc.
Wij werken niet meer op basis van zelfverzorging maar slechts ter bevrediging van andermans behoeften, ook al is ons motief gericht op het wel of niet geïnstitutionaliseerd eigenbelang. Landbouw, veeteelt en visserij bieden ons het voedsel dat wij dagelijks nodig hebben. Het openbaar vervoer voorziet in onze specifieke vervoersbehoeften. Gemeenten en waterschappen verlenen aan burgers en samenleving belangrijke diensten met procedures en projecten. De industrie levert roerende en onroerende goederen. Elke bedrijfstak of sector voorziet op de één of andere manier in behoeften van mensen in onze samenleving. Wij werken wel of niet bewust niet anders dan voor de ander, voor elkaar, voor de samenleving, voor de gezondheid van de aarde, voor de toekomst van onze kinderen. Zo beschouwd is er geen grond meer voor het verbijzonderen van de status van de ambtenaar. Werken voor de ander stelt eisen aan de attitude van elke werkende mens aangezien bij even doordenken een ieder - ongeacht diens motief - werkzaam is voor het ‘publieke belang’.
Werken ín deze tijd betekent in essentie het leveren van een bijdrage aan (de ontwikkeling van) de samenleving, ongeacht de sector waarin men werkzaam is. Een aparte ambtelijke status is daarom uit de tijd. Gelijke monniken dragen nu eenmaal gelijke kappen.
4. Het leidbeeld achter humaan ontslaan: een verbindende visie
Aan het einde van een loopbaan kan men zich in tweevoudige zin een beeld vormen van de totale opbrengst:
- Een beeld van al de bijdragen die men binnen verschillende arbeidsorganisaties heeft geleverd aan de organisatie en aan de samenleving;
- Een beeld van de opbrengst van de persoonlijke ontwikkeling die men zich daarin door de eigen loopbaan heen heeft verworven.
Een bundeling van al die bijdragen en verworvenheden in het totaal van de loopbanen van de gehele beroepsbevolking, geeft een prachtig totaalbeeld van de ontwikkeling van onze samenleving (zonder de onvermijdelijke schaduwzijden te veronachtzamen; die horen nu eenmaal ook onverbrekelijk bij het leven).
Het is een beeld van wat we met elkaar hebben voortgebracht als het best mogelijke en tevens een beeld van hoe we ons gezamenlijk in ons werkzame leven hebben kunnen ontwikkelen.
Als we met deze blik kijken naar de zingeving van ons werkzame handelen dan is dat blijkbaar – ongeacht de doelen die we stellen en de motieven die we daartoe meer of minder bewust kiezen - gericht op ‘ontwikkeling’: ontwikkeling van onszelf en ontwikkeling van onze samenleving. Ook al denken we, zeggen we en formuleren we zelfs dat we alleen werken voor ons eigen inkomen, dat we ‘voor onszelf’ beginnen als we een nieuw bedrijf opstarten of dat de doelstelling van onze onderneming ‘het versterken van de aandeelhouderswaarde’ is.
Het concept ‘humaan ontslaan’ werkt een drietal gezichtspunten uit: ‘het motief van waaruit’ het ontslag wordt aangezegd, ‘de wijze waarop’ ontslagprocessen worden verzorgd en ‘de beoogde en werkelijke gevolgen’ van ontslag. Deze uitwerking krijgt een geheel andere kleur en helderheid door de gerichtheid op de permanente ontwikkeling van de gehele beroepsbevolking en samenleving via ieders werk en loopbaan.
Ontslag, ontslagrecht en ontslagvergoeding vereisen humanisering. Het gemakkelijker op straat kunnen zetten van medewerkers met behulp van een (nog) soepeler ontslagrecht en een in technisch - administratieve zin verlagen c.q. maximeren van ontslagvergoedingen is een doodlopende weg. De verschillende elementen als ontslagmotieven, verzorging van de ontslagprocessen, opzegtermijnen, hoogte en duur van werkloosheidsuitkeringen, outplacement, sollicitatieplicht en dergelijke dienen in het licht van het leidbeeld in samenhang te worden beschouwd. In deze zin hoeft er geen belangentegenstelling te bestaan tussen werkgevers, overheid en werknemersorganisaties. Het zich gezamenlijk met volle inzet richten op verwerkelijking ervan heeft in de praktijk tot gevolg dat iedere arbeidsorganisatie en elke medewerker daarvan de vruchten kunnen plukken. En daardoor de samenleving als geheel.
Om het leidbeeld handen en voeten te geven zijn onder meer de invoering van een ontslagleidraad voor arbeidsorganisaties en het tot een faciliteringsregeling omvormen van kantonrechtersformule en stelsel van bovenwettelijke uitkeringen adequate middelen voor een soepele(r) baanovergang.
Ontslag gaat in de praktijk vaak gepaard met heftige emoties en ook met verspilling van geld, tijd en energie. De wijze waarop ontslag in de praktijk plaats vindt, verdient niet steeds een lintje. Het initiatief tot invoering van een algemene ontslagleidraad voor arbeidsorganisaties komt voort uit de noodzaak ontslagprocessen te humaniseren. De leidraad is vergelijkbaar met de Sollicitatiecode van de Nederlandse Vereniging voor Personeelsmanagement en Organisatieontwikkeling (NVP). Met de ontslagleidraad wordt elke gewenste c.q. gedwongen ontbinding van arbeidsovereenkomsten en opheffing van benoemingen in een toekomstgericht ontwikkelingsperspectief geplaatst en botte wijzen van ontslag vermeden. Toepassing van een ontslagleidraad in de particuliere sector vereenvoudigt de discussie over het duale stelsel van de bestuursrechtelijke procedure via de kantonrechter en de civielrechtelijke procedure via het Centrum Werk en inkomen (CWI). Zonder een nadrukkelijk verlies aan rechtsbescherming voor betrokkenen. Voor de publieke sector is toepassing van een ontslagleidraad van belang als aanvulling op de uitvoering van formele spelregels voor (ontslag)besluiten in de Algemene Wet Bestuursrecht.
Een ontslagleidraad kan met instemming van de Ondernemingsraden per organisatie worden geconcretiseerd tot een gedragscode voor leidinggevenden en P&O-adviseurs. Een dergelijke code bevat regels en procedures die door de organisatie in acht worden genomen bij beëindiging van dienstverbanden (‘de wijze waarop’). Het CWI zou ook voor gemeenten en waterschappen de primaire instantie moeten worden die de ontslaggrond en de vertrekregeling toetst aan de vigerende ontslagcode en een toekomstgerichte faciliteringsregeling voor de overstap naar nieuw werk. Daartoe dient de ambtelijke status te worden gewijzigd. De Kring van Kantonrechters kan de regeling als richtlijn gaan gebruiken. Een ontslagproces dat aan de eisen voldoet, maakt het voor het CWI gemakkelijker tot een ontslagvergunning over te gaan. Doen zich in de praktijk alsnog fricties voor dan kan de kantonrechter kan worden ingeschakeld om over geschillen een uitspraak te doen. De OR kan jaarlijks toetsen of de gevolgde ontslagprocessen voldoen aan de vastgelegde gedragscode.
Onderdelen van een ontslagcode kunnen bestaan uit een preambule, een basisfilosofie en uitgangspunten, evenals regels voor de voorbereiding van een ontslagbeslissing, het ontslaggesprek en vervolg daarop, eventueel benodigde rechtsbijstand en de aandacht voor het afscheid van de organisatie. Eén en ander kan per organisatie op een eigen wijze worden aangepast en ingevuld. Het geheel kan het werk van de rechterlijke macht aanzienlijk ontlasten.
Vanuit de ontwikkelingsgerichte benadering is in de particuliere sector de omvorming van de huidige kantonrechtersformule tot een toekomstgerichte faciliteringsregeling voor de hand liggend. Voor de waterschappen en de gemeenten betekent dit een toekomstgerichte omvorming van de bovenwettelijke werkloosheidsuitkeringen. Kern van een dergelijke faciliteringsregeling is de benodigde tijd voor het vinden van een nieuwe werkkring en de investering in de interne dan wel externe loopbaanontwikkeling. De lengte van het arbeidsverleden speelt in de nieuwe regeling geen rol meer. Opzegtermijnen kunnen vervallen.
Afhankelijk van de verantwoordelijkheid c.q. verwijtbaarheid van het ontslag en de leeftijd van betrokkene dienen periodes te worden vastgesteld die gezien vanuit de kansen op de arbeidsmarkt redelijk geacht worden. Gekeken kan worden naar de in te schatten tijdsduur die nodig is voor de leeftijdscategorieën om een nieuwe werkkring te vinden. Dat deze waarschijnlijk langer zal zijn naarmate men ouder wordt, is wel in te zien. Daartoe kan een staffel worden vastgesteld vergelijkbaar met die in de KRF en aansluitende uitkeringen (tot 40, van 40 tot 50 en boven 50 jaar). Verder kan de correctiefactor C in de KRF en aansluitende uitkeringen worden vervangen door regels die afhankelijk van het ontslagmotief de hoogte van een suppletie op de WW-uitkering aangeven. Het onderscheid tussen aanvullende en aansluitende uitkeringen kan in dit verband verdwijnen.
In principe zijn er voor die regels drie mogelijkheden met een afnemend percentage voor de hoogte van de suppleties:
- het ontslag kan de medewerker niet worden verweten;
- het ontslag is een gevolg van een verstoorde relatie; beiden, werkgever én werknemer zijn verwijtbaar;
- het ontslag is aan de medewerker te wijten.
Te denken valt aan respectievelijk 90, 80 en 70 procent. Outplacement dient een vast onderdeel te gaan uitmaken van de vertrekregelingen. De medewerker kan dan uit de aangeboden erkende outplacementbureaus een eigen keuze maken en daarmee voldoen aan de sollicitatieplicht. Conclusie: het gemakkelijker op straat kunnen zetten van medewerkers met een (nog) soepeler ontslagrecht, een verlagen van de kantonrechtersformule, het maximeren van de zogenaamde ontslagvergoedingen of het vasthouden aan het stelsel van bovenwettelijke uitkeringen in de huidige vorm bieden geen soulaas meer. De ontwikkelingsgerichte kijk op ontslag is zowel voor de particuliere als de publieke sector de te verkiezen vorm voor organisatieflexibiliteit, externe herplaatsing en optimaliseren van de ontslagkosten.
7. Aanbevelingen
Harmonisering van ontslagrecht en ontslagvergoedingen in de particuliere en publieke sector heeft vanuit de ontwikkelingsgerichte visie in het concept ‘humaan ontslaan’ de volgende noodzakelijke veranderingen tot gevolg:
- Wijziging van het duale stelsel: het verlenen van ontslagvergunningen via het CWI en in tweede instantie de kantonrechter;
- De invoering van een hoger beroep;
- De invoering van een ontslagleidraad voor arbeidsorganisaties;
- Omvorming van de kantonrechtersformule tot een toekomstgerichte faciliteringsregeling;
- Harmoniseren van de ontslaggronden in het Burgerlijk Wetboek met het gesloten ontslagstelsel voor openbare diensten, rekening houdend met maatwerk voor specifieke verschillen.
- Afschaffing van de ambtelijke status; naar een tweezijdige arbeidsovereenkomst volgens het BW;
- Harmoniseren van het gesloten ontslagstelsel voor openbare diensten met de ontslaggronden in het BW, rekening houdend met maatwerk voor specifieke verschillen;
- Gelijktrekken van de ontslagprocedures met de particuliere sector; het verlenen van ontslagvergunningen via CWI en in tweede instantie de kantonrechter en hoger beroep;
- Invoering van een ontslagleidraad voor arbeidsorganisaties;
- Omvorming bovenwettelijke uitkeringen; deze harmoniseren met de toekomstgerichte faciliteringsregeling voor de particuliere sector;
Hiermee kan een commissie van wijze mannen en vrouwen in de komende tijd aan de slag als vervolg op het werk van de Commissie Bakker. Een oplossing van het ontslagvraagstuk komt daarmee in zicht.
1. Wuijts, F. Humaan ontslaan?!, een ontwikkelingsgerichte kijk op ontslag. Over de noodzakelijke humanisering van ontslagprocessen in arbeidsorganisaties. Het Spinhuis Apeldoorn – Antwerpen 2007
2. ‘The system should be reformed to become simpler, more predictable and less time-consuming for both employers and workers; accordingly, the rules governing layoffs should be clearly specified in law, making dismissals a more predictable process, with appeal to local courts only possible as an ex-post option, in case one of the parties feels unfairly treated’…..’ the accumulation of severance payment rights of older workers should be aligned with that of other workers’. Economic Survey of the
7. De CAR/UWO, de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst die van toepassing zijn op medewerkers bij de meeste gemeenten. De vier grote gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht kennen eigen regelingen met gedeeltelijk overlap ten opzichte van de CAR/UWO. Men is op weg richting verdere harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden met de particuliere sector.
.JPG)
Geen opmerkingen:
Een reactie posten